Kursändring i upphandlingsarbetet 

Upphandling fortsätter att vara en stor utmaning för landets kommuner, enligt årets företagarenkät om företagsklimatet. Gapet till andra frågor med låga omdömen, som tillgången på kompetens och information till företagen, ökar.

Statistiken understryker den negativa trenden: Upphandling är cementerad i botten sedan tio år tillbaka.

Ellen Hausel Heldahl, expert på offentlig upphandling, Svenskt Näringsliv, menar att potentialen för förbättring är stor. Grundproblemet är att kommunen sällan börjar med ett vitt papper när en upphandling ska genomföras. Cirka 70 procent av alla förfrågningsunderlag är kopior på tidigare versioner.

Det är inte alla gånger som upphandlingslagens krav gör förfrågningsunderlagen krångliga, framhåller hon; det är kommunerna själva som efterfrågar en lång rad ovidkommande uppgifter.

– Summan av kardemumman blir ett sammelsurium av villkor och krav som många gånger krockar. Kommunen begär dessutom in bevis i ett skede av upphandlingsprocessen där det inte är nödvändigt, vilket gör att pappersadministrationen blir omfattande för båda parter. Det räcker att begära in alla bevis bara för den vinnande leverantören, säger hon.

Att offentlig upphandling drar på sig kritik är inte heller någon överraskning för konsulten Per-Arne Jonsson, EFFSO, med mångårig erfarenhet av offentlig verksamhet. Han slår ett slag för kategoristyrning för att höja nivån på kommunernas upphandlingsarbete.

Undvik komplexa upphandlingsområden

En av hans käpphästar, när kategoriarbetet påbörjas, är att kommunen bör undvika komplexa upphandlingsområden och i stället välja en mindre kategori där man lättare kan få en överblick, som till exempel möbelinköp, och därmed göra ett bra jobb. Dessutom gäller det att inte vara rädd för att ta första steget, göra ett grundligt förarbete och skapa resultat. Det ger ringar på vattnet i övriga organisationen, enligt Jonsson.

Han noterar att allt fler offentliga aktörer använder spendanalys och kategoristyrning.

– En viktig bieffekt av kategoristyrning är att man börjar prata med varandra och utbyter idéer.

Men innan dess är det viktigt att inköpsarbetet inleds med att ta kontrollen över hur mycket man köper för och från vem, fattar beslut kopplade till olika kategoristrategier. Ett tvärfunktionellt arbetssätt visar att det inte är en fråga för några upphandlare utan för hela förvaltningen. Dessutom behöver samverkan bygga på professionalisering i alla roller.

– Kommuner kan göra kategoriindelningar i guld, men finns inte kunnandet kommer de ingenstans. Det gäller att samla, strukturera och förstärka kompetensen hos medarbetarna. Ärenden hanteras och organiseras på samma sätt som för tio-tjugo år sedan, utan tillräcklig hänsyn till omvärldens förändring. En omvärld som utvecklas kräver organisationer som utvecklas, säger Per-Arne Jonsson.

För fyrtio år sedan gjorde kommunerna det mesta i egen regi: egen bilpark, egen städpersonal, egen vaktpersonal, eget verktygsmakeri. Idag finns nästan ingen sådan verksamhet kvar. Istället ökar andelen köpta varor och tjänster. Därför blir upphandling och inköp avgörande för kommunernas möjligheter att klara nya krav och utmaningar.

Upphandling med ett leverantörsperspektiv

Mot den bakgrunden vill Per-Arne Jonsson att upphandling i större utsträckning görs med ett leverantörsperspektiv, då företagens påverkan på det kommunala utbudet växer.

– Att dra nytta av leverantörernas kunnande är en av nycklarna till att skapa positiva resultat. På så sätt frigörs resurser till kärnverksamheten så att kommunen till exempel kan anställa fler pedagoger eller tidigarelägga underhåll av fastigheter.

Genom företagens kompetens kan myndigheten tillhandahålla bättre och effektivare service till sina medborgare. På så sätt blir upphandling ett verktyg för verksamhetsutveckling, påpekar Ellen Hausel Heldahl.

– Det kräver resurser, med varje satsad skattekrona på upphandling ger tillbaka 3–7 gånger, säger hon.

Enligt beräkningar från Svenskt Näringsliv så går det att spara minst 70 miljarder kronor per år inom offentlig upphandling. Men då måste kommunen regelbundet mäta sin inköpsmognad, ha en långsiktigt hållbar plan och förändra arbetssättet.

– Varje kategori ska ha tydliga mål och visioner om vad inköpet ska leda till på kort och lång sikt. Det kan till exempel vara lägre kostnader, uppnå mål i agenda 2030 eller hantera risker, säger Ellen Hausel Heldahl.

Vissa kommuner har kommit en bra bit på väg i sitt förändringsarbete. En stark inköpsorganisation jobbar tillsammans med övrig kommunal verksamhet i vad som kan beskrivas som gammalt hederligt förändringsarbete, samtidigt som man använder sig av leverantörernas kunskap. Det står i stark kontrast till kommuner där läget är låst. Höga tjänstemän och politiker som sällan pratar inköp och upphandling, när de borde vara lyhörda för nya arbetssätt.

Inte sällan möts Per-Arne Jonsson av attityden att upphandling är något som kommunen måste göra för att det står så i LOU. Den ses som en stödfunktion, ibland till och med som ett nödvändigt ont.

Han refererar till ett samtal med en hög tjänsteman i en större kommun, som konstaterade att han var ganska nöjd eftersom kommunen genomfört upphandlingar på alla områden och inte sprängt budgetramarna. Vad mer förväntas vi göra, undrade tjänstemannen.

Lösningen är att minska det ensidiga fokuset på budgetåret och mandatperioden och se upphandling som ett redskap för kommunen att till exempel utveckla relationen med det lokala näringslivet i ett längre perspektiv, menar Jonsson.

– Då vågar små, nystartade företag satsa. Tyvärr sker långsiktigt, strategiskt tänkande alltför sällan i offentlig sektor. Det är en stor brist.

Företagen ”för mesiga”

Inte heller företagen undslipper kritik. Många är, som Per-Arne Jonsson uttrycker det, ”för mesiga” i kontakten med kommunen och undviker att påpeka märkliga och irrelevanta krav. Han slår ett slag för tidig dialog med kommunen för att ta reda på vad som erbjuds. 

– Glöm inte heller att delta i möten med kommunen, upphandlingsskolor, när sådana genomförs, och lämna feedback såväl positiv som negativ, tillägger Ellen Hausel Heldahl.

Men allt är inte elände. Siffor från Dagens Samhälle Insikt visar att många privata företag tar stora tuggor av miljardkakan som den offentliga marknaden utgör. Ett exempel är byggjätten Peab där omkring 43 procent av intäkterna kommer från offentliga kunder. Företagen tycker att upphandlingarna har förbättrats betydligt på senare år genom mer dialog och bättre utformade kravställningar.

– Genom att använda kategoristyrning skapas förändring. Kommuner och andra offentliga verksamheter kommer åt kompetens, nytänkande bland leverantörerna. Ett tvärfunktionellt arbetssätt innebär att gå från förvaltande till att vara strategiska och verksamhetsutvecklande, det tar kommunen framåt i ett långsiktigt arbete bortom nästa upphandling, summerar Per-Arne Jonsson.